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平台政府:数据开放共享的“治理红利”

  [基金项目]北京市法学会2020年市级法学研究重点课题“区块链管理中依法治网问题”[BLS(2020)A004]。

  [作者简介]徐信予,中国人民大学区块链研究院助理研究员,中国人民大学法学院2019级博士研究生;杨东,中国人民大学区块链研究院执行院长,博士生导师。

  [摘 要]网络空间中的人造系统存在着天生的、自我加强的“马太效应”——系统越来越有序,产生“熵减”现象,这也就意味着随着数字化的发展,政府也会逐渐进行自我演化。从组织结构角度出发,工业社会向数字社会转轨的过程中,对于基层的组织控制能力提出了更高的要求,与此同时,“健康码”在内的数字化创新也正在形塑新的社会组织纽带,包括“最多跑一次”在内的各种改革,实际上正在推动具备信息传递数字化、组织结构扁平化、权责利明确化三大特点的政府治理模式的平台化改造,“平台政府”正在实现对于更深层次的社会整合。而平台政府的有序推进需要通过区块链技术集聚开放共享的信任红利与去中介红利,更重要的是以“共票”等新的激励机制为数据共享提供新的路径。

  2020年暴发的新冠肺炎疫情是一场对世界及各国治理体系和治理能力的全面大考。抗击疫情中,我国各个行业充分发挥数字潜力,以数据生产要素为基础的数据技术、数据应用,依托新技术优势和大平台优势,通过信息聚合、数据共享,为全社会资源调配、物资流转、网上办公等起到了重要的支持作用。[1]可以说,疫情不仅是观察、检验数十年改革建设成果的一次绝佳机遇,更是一场对数字时代政府治理模式和生产生活方式变革的全面预演。

  物质生活资料的生产和人的关系之间存在相互制约、相互影响的辩证关系;在生产力发展的不同水平和社会演进的不同阶段上,这种关系的表现和作用也互不相同。自原始人类走出蒙昧时代开始,生产力经历了数次跨越式大发展,与此同时,人类社会也经历了波澜壮阔的大迁移。其中距离我们最近的一次迁移是在工业革命的背景下,把城市和乡村的对立作为整个社会分工的基础固定下来,[2]而正在发生的第五次大迁移,是从线下到线上、从链下到链上的迁移,这一迁移的背后,则是工业社会向数字社会进行全面转轨的深刻社会变迁。

  工业社会向数字社会过渡产生的转轨时期,一个突出的矛盾就是工业社会组织化越来越难以适应数字社会的治理强度,其中最为明显的后果就是城市地区基层社会组织化不足。组织化相对不足削弱了基层治理的有效性,进而造成了一系列治理问题。一方面,“单位”从个体生活中退出后留下的空间,客观上促成了当前互联网媒体和各类社会组织的蓬勃发展,但有时各类媒体竞争公众有限的注意力与个体忽视自由表达的限度,可能造成虚假与不当信息出现,而组织化不足一定程度上加剧了网络谣言泛滥。另一方面,个人脱离“组织”虽然释放了经济发展的活力,但有时通过组织结构对抗风险的能力亦不断弱化,甚至少数情况面临“找不到组织”的窘境。

  所幸的是,举国体制带来的制度优势在应对极端危机时有着无与伦比的制度张力。以广泛的政治动员为特征的“举国体制”传递了这样一个事实:重大突发事件中进行全面动员,基于使命感和内外部压力,国家能够打破制度、常规和专业分际,强力动员国家所需要的社会资源。[3]在面临疫情等常规管理机制无法应对的重大事件时,叫停科层制的常规运作,以“举国体制”集中各个领域资源,进行超强组织防控模式来破解局部的困境,[4]以克服各类危机。

  但不可忽视的是,工业社会向数字社会转轨的时代背景下,传统组织结构模式带来的消耗越来越大。工业社会超强组织防控模式背后巨大的社会成本,决定了这一模式不可长期持续。借用“信息熵”的概念来说,连接所实现的层级单位越小,熵就越低,商业活动、社会经济的耗费就越少,效率也越高,确定性越强,有序程度越高,生态体系也越有活力。反之亦然。从现有的防疫模式看,存在一个悖论:即工业社会的超强组织防控模式与数字社会的全面自由流动,只能二选其一。那么在全球疫情彻底消灭之前,保持一定程度上的“隔离”,虽然短期代价大,但经济恢复快、社会和长期效益较好。通过向“国家-单位-个人”管理模式一定程度上的回归,减少人员流动的同时强调以“单位”“居委会”等组织进行属地管理,但这一非常规状态也意味着较大的社会成本。

  数字社会转型过程中,也不断涌现了新的破题思路与手段,但更加值得我们深入思考的是,信息决策滞后与应急保障困境暴露出的治理症结在于何处?我们如何利用涌现出的数字化工具进行疫情防控?更为重要的是如何抓住疫情带来的契机,塑造新时代的政府治理形态?随着疫情的常态化与疫情防控长效机制的提出,通过新的手段和方法对原先的社会组织结构进行重组,配合全新的数字技术,以新的组织结构模式重塑基层治理能力,成为更加紧迫的任务。

  工业社会向数字社会进行转变的过程体现为人流、物流、数据流的进一步拓展。在大流动中,个人拥有了自由发展空间的同时,治理中的信息不对称也不断扩大。这就出现了有趣的现象:各种疫情或者危机往往容易在城市累积爆发,甚至发生了专属于城市的各种治理问题,而且城市越大则问题越突出;小城市、县、乡等地区疫情则相对稳定,出现了“大疫止于乡野”。

  工业经济相对的“静态社会”向数字经济相对的“流动社会”高速转变,伴生的是各类风险的指数型增长。这可以表现为三个突出特点:人口向城市集中带来危机增幅、跨域人口大流动带来危机快速扩散、生产和工作相分离带来危机管理难度提升。

  第一,城市化意味着更加广泛的社会交往。反映日常社交网络的“邓巴数字”(Dunbars number,亦称“150定律”)指出,每个人可以与大约150个人维持稳定的人际关系。千万人口级别的超大城市,人际交往密度呈现指数型上涨,舆论的扩散、疾病的人际传播也更加猛烈。

  第二,人口不断向城市集聚带来的是跨域人口大流动。以北京、上海、广州、深圳、武汉等为代表的千万级人口城市群出现,使得人员等流动呈现出一种井喷式的变化。山川形势无法阻挡人流、物流、信息流的同时,也带来包括地理在内的各种危机的防火墙。

  第三,生产和工作相分离。城市的强项在于生产与消费,而生产功能是城市的根本,社会关系便按照生产单位进行了划分,“生产-生活”一体的运行状态被打散,传统的“国家-单位-个人”管理体制逐渐走向瓦解和消失。单位管不到散居于各个城市社区的个人,而城市社区长期是以陌生人社会和半熟人社会为主,管理难度较高,二者叠加带来的治理真空在危机面前暴露无遗。[5]在城市中生产空间与生活空间上的脱离,意味着原有“国家-单位-个人”中承上启下的“单位”的功能逐渐虚化,传统以单位为枢纽的社会管理方式正在面临转型。

  反思一次次危机应对的措施,探寻治理现代化的“七寸”之时,更需要去寻找隐藏谬误背后更深层次的问题逻辑——如何锚定数字社会治理的新支点,构筑数字治理的新抓手。

  政府对于数据的渴求,其更为根本的在于治理重心的转移。随着社会的不断发展,国家承担了越来越多对公民的社会福利支出。这一点不仅体现在近十年间城市管理中政府越来越强化服务职能,也体现在国家与农村、农民的互动过程之中——“给予”不仅倒转了国家与“三农”的互动目的,更是改变了社会治理形态与手段。[6]对于“汲取型”治理而言,治理需要的指标相对简化,例如“人头税”“土地税”等具有客观性的指标,这使得税收的摊派有了现实的依据。而随着社会的发展,政府提供越来越多的精准化的公共服务职能,对于公民个人情况的了解需要从原先的“刚性”标准拓展到各个方面,这使得传统的政府数据收集显得较为粗放,难以应对治理的多样性与多层次。

  秩序出于喧闹,也正是因为治理重心的转移,使得原先的治理平衡再次被打破,出现了治理能力的结构性缺乏。一直以来,基层治理面临的一个重要挑战是庞大国土与人口带来的治理规模以及由此产生的超大治理负荷。政府获取和运用信息能力的不足,这既是导致诸如“王安石变法”等各项改革失败的重要因素之一,也是诱发“叫魂”[7]妖术恐慌这种恶性社会事件的原因之一。中国行政结构中有五级政府,从中央到边陲地区几千公里,其间由各个层级的地方政府和部门机构来传达并执行“中央政府的指令”以解决当地问题。不同区域间经济、文化和风土人情有很大的多样性和不平衡性,各地治理能力也参差不齐,因此有时一统的政策制定与地方性有效治理之间的矛盾也应运而生。

  周雪光教授针对政府组织结构提出了治理中的三个悖论:第一是政策统一性与执行灵活性之间的悖论,第二是激励强度与目标替代之间的悖论,第三是科层制非人格化与行政关系人格化之间的悖论。[8]对于县一级的治理主体而言,尚有“冲繁疲难”①?之别,精细化管理一旦脱离具体情况则无法实现其治理的目标。

  科层制中的上级机关缺乏和基层的直接联系,但实现“身之使臂,臂之使指”的治理抱负却从未褪色。这种渴望在实践中往往借助繁复的正式制度和庞杂的科层组织体系,依靠各种复杂的组织网络、制度体系和工作流程进行“复杂治理”[9]。在这一治理现实中,包括各种制度安排规范了中央和地方在不同领域的权力、责任与资源配置关系:中央拥有最高决策权,地方政府在拥有相当的自主权力的同时,需要承担起地方治理责任。

  地方负责制下,地方政府也更加倾向于将问题留在地方进行解决。现实中,对于我国这样的超大型国家而言,上级机关对基层组织寄予了过多的治理抱负与期待,这体现为“上面千条线,下面一根针”。上级机关对于事务的落实需要基层的配合,而相关任务的完成有时缺乏经济或者政治上的激励。有时在疲于应对种种缺乏有效激励的短期性考核任务的情况下,部分基层社会工作与人民群众联系有时不够紧密, “形式主义”成为一种无奈但又理性的选择。

  而依托科层制进行治理的路径依赖不被打破,在行政发包与晋升竞争相结合的“政治锦标赛”体制下,各级政府出于政绩考量,必然在公共产品的提供上不断承担越来越多的责任。[10]但治理规模扩大必然有其成本代价:不断提高公共产品、服务的供给能力,要求组织规模不断扩大,其副作用就是各级政府运行负荷累累。[11]

  疫情防控中的“最小接触”原则,催生了一大批新的科技应用,涌现出一批令人瞩目的成果。比较典型的有新型冠状病毒肺炎防控智能追踪服务系统、疫情实时时空风险预警(时空足迹)系统等。以最常见的“健康码”为例,2020年2月17日浙江全省各市健康码均已上线,成为全国首个健康码全覆盖的省份。这意味着公民与政府之间建立起了新的交流通道,使得浙江能在第一时间把数据能力转化为解决方案,实现基层治理的数字纽带从设想到现实的转化。可以说,内嵌数据触达理念的“健康码”改变了传统的信息传递模式,塑造了一套高效而有力的“数字纽带”。

  以“健康码”为代表的各类新技术、新应用不断涌现的背后,是日益占主导地位的数字经济平台这一经济组织形态。作为适应数字技术体系的资本积累和社会生产与再生产的新组织形式,以数据作为新的信息传递载体,依靠高效的数据采集和传输系统、发达的算力以及功能强大的数据处理算法,数字平台跨越地域、文化集成社会生产、分配、交换与消费活动,大力促进了社会生产力发展。[12]随着数字经济迅猛的发展态势,部分数字经济平台形成了集电商、社交、金融、物流、出行、投资等综合业务于一体的超大规模的生态体系,对资源调配和经济活动的作用不断加深,正在日渐成为占主导地位的经济组织形态。

  技术在治理中的不断投入带来的信息传递模式的变革,使得组织结构模式走向“扁平化”,并具备实际操作性。马克思主义政治经济学强调,在工业发展到具有一定的规模和程度之后,资本的有机构成不断提高,同时资本吸纳的劳动就业人数相对减少。[13]技术的不断涌现与应用也意味大流动的社会管理从传统的劳动力密集型走向技术密集型,劳动从机械生产、简单管理等事务中逐渐退出,[14]能工巧匠的“独门绝招”逐渐被标准化、机器化所取代。反映到我国治理体系和治理能力现代化中,就表现为技术密集度不断提高,越来越排斥低效劳动。譬如,传统法庭中的书记员承担的发言记录工作逐渐被各种速录软件所取代,越来越多的传统“办事员”被排除出现代化的技术系统。被技术排斥的不仅是简单的机械劳动,还有弥补信息传递衰减的中间层,这些变化客观上引导组织结构向扁平化趋势发展。

  组织结构模式的变革必然带来责权利的再分配,而责权利再分配的结果一旦稳定,则又会反馈到信息传递模式,进而加强新的信息传递模式。历史上,汉唐之际的简纸更替提高了底层信息向上传递的容量,为基层统治重心的上移提供了切实有效的技术条件,纸张代替简册后,各种基础账簿上移至县廷制作,包括税收与司法在内的基层事务亦随之由县令统揽,从而开启了后世“皇权不下县”的局面。[15]信息传递-组织结构-责权利分配循环形塑了古往今来各种改革,成为解构各类新政得失成败的一串钥匙。

  信息传递模式不断更替的背景下,中外政府也不断探寻新的政府组织结构模式以适应新的治理现状。国际上出现了新公共管理、公共服务理论、整体政府理论和网络化治理等一系列主张,我国也诞生了包括运动式治理在内的多种方式,对传统组织结构进行修改。[16]

  在世界范围内,比较典型的是20世纪末英国工党政府在总结政府改革经验教训的基础上,提出的打破部门之间行政分割,实现多方协作的“合作政府”(Joined-Up Government)理念。[17]随后出现了以“整体政府”(Whole of Government,WOG)为核心的第二次政府改革运动,又对“合作政府”运行中伴生的碎片化现象进行了修正。[18]

  以组织结构和信息传递模式为切入口,可以将我国对科层制的变革分为横纵向组织结构变革和技术变革。[19]横纵向组织结构变革可以根据不同的情况,譬如以“增设部门”实现了党政科层制的横向扩张,以“领导小组”实现了党政科层制的横向整合;以“撤县变区”“县级改地市”“地级升副省”为代表的行政单位的行政级别调整实现纵向变革。或是以大数据、区块链、人工智能等技术变革实现数据触达,提升信息传递能力,从而加强治理能力,比如三大互联网法院的设置、浙江省的“最多跑一次”改革。

  这些尝试旨在回应信息技术、全球化以及网络社会带来的全新挑战,局部有效缓解了决策统一与治理有效、信息反馈与信息控制的矛盾和张力,一定程度上减轻了传统科层组织的运行压力。

  遗憾的是,改革不走出路径依赖,最终可能会面临失败。如果无法形成新的责权利分配模式,进而形成新的“信息传递模式-组织结构模式-责权利分配模式”循环,那么现有框架下从科层制内部做的有益改革,在完成一定的功能之后,无法避免地又会成为现存科层制的一部分。

  走出路径依赖的根本在于激发组织改革的内生动力。以北京市不动产登记为例,目前北京市大力推广“三联办”“两联办”模式,通过税务部门、住建部门等在不动产登记中心派驻人员开设综合窗口,将普通民众的不动产登记负担转移到后台工作人员身上。由于人手不足、数据不联通、程序繁复且时效限制等原因,这一举措大幅增加了工作人员工作量。而税务、住建等部门已经对房屋信息进行了大量数据采集,推动数据共享可以有效减轻不动产登记中心的重复采集负担。以北京海淀区不动产登记中心为代表的各区登记机构,已经积极应用了区块链技术在内的数字科技,以期减少实际工作负荷。“三联办”“两联办”等电子化模式的推进造成了基层公务人员压力陡增,反而在不动产登记中心内部形成了推动数据共享的内生动力,这也成为了以外部压力撬动组织改革的又一绝佳案例。

  组织结构的演变实际上体现为这一过程:旧的结构功能耦合被破坏,且难以恢复,于是各种改革、系统性耦合慢慢形成,它标志着新结构的建立,最终取代了旧结构。各级政府面临着跨行政区域乃至跨国的交易、流动呈现出的高度复杂性和不确定性,而现有的组织结构越来越难以适应各种问题,以至于我们必须超越以属地管理为原则的行为逻辑,去构想新型的组织(或是组织模式),以求实现对官僚制组织的革新。[20]

  正如恩格斯所言:迄今存在过的联合体,不论是自然形成的,或是人为造成的,实质上都是为经济目的而存在,但是这些目的被意识形态的附带物掩饰和遮盖了。[21]数字社会涌现出各类新型的主体,其中的组织作为一个有目的的实体,是用来最大化财富、收入,以及其他一些社会制度结构所提供的机会所限定的目标的。[22]诺斯指出:有效率的经济组织是经济增长的关键,一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。每个时代都会产生与其生产力相匹配的组织方式,数字社会与工业社会最大的不同在于组织架构的进化,使得其可以在更大的空间结构上进行生产与分工。而作为适应数字技术体系的资本积累和社会生产与再生产的新组织形式,依靠高效的数据采集和传输系统、发达的算力以及功能强大的数据处理算法所支持的数字平台,跨时空跨国界跨部门地集成社会生产、分配、交换与消费活动,大力促进了社会生产力发展。

  在新冠肺炎疫情期间,数字经济平台更是凸显了其对国民经济整体起支撑性、稳定性作用的新型基础设施,具有特殊的公共属性。数字经济平台通过线上线下的联通,利用大数据、算法、区块链等技术,打破时空限制,链接各类主体,提供信息、搜索、竞价、调配、社交、金融等综合性服务,提高交易效率,构建联动交互数字经济生态。数字信息交互平台多措并举,以社交平台为载体,助力信息的及时沟通,处理来自社会各界的庞大信息流,帮助个体与众多企业组织及时有效地复工复产,也为网上办公提供了良好的条件,其能够在特殊时期、特殊背景下,稳定就业,保障民生。例如,在疫情防控期间,以阿里、京东等为代表的平台围绕不同场景,满足疫情防控的个性化需求,实现商家与民众之间的互动,一方面助力疫情防控工作更加有序有效地开展,另一方面维持商家与消费者之间交易的稳定进行。

  平台在不断拓展其边界的过程中,也逐渐形成了一种运营生态,承担了越来越多的公共职能,[23]甚至代行了一部分政府行政权力。平台模式中存在四个要素:平台(platform)、生产商(producers)、消费者(consumers)、价值(value)。平台不断参与越来越多的规则制定,以及价格的设计,与多边用户一起形成了“市场”,并逐渐和平台利益相关者建立了共享、共赢的生态。平台本身不直接生产公共产品,而是依靠技术支撑促成双方或多方供求之间的联通,政府、公益组织和行业协会均可以通过平台实现其部分职能。

  数字经济平台的发展倒逼政府进行“集合”,以应对新的挑战。在区块链、人工智能、大数据、物联网、云计算等新的技术条件的引领下,融合企业和市场功能的数字经济平台正在逐渐走向世界经济舞台中央。[24]当前的生产、交易、金融、生活等方面的平台化决定了政府的新角色定位,更加强调协调和服务功能。特别是随着计算能力的不断攀升,突破原有的科层制,由单个政府系统统一处理各种数据有了可能。以对外卖平台的管理为例,传统的外卖平台的运行涉及卫生、交通、税务、工商等诸多部门,多个部门管理单一业务的形式无法适应外卖平台的整体管理,这就倒逼多个部门进行集成,把工商、质检、税务等庞大的体系变成“大平台、小前端”,以一个整体应对平台经济带来的新挑战。

  政府的组织形态也正伴随管理需要的变革,发生着根本性的变化。从“最多跑一次”在浙江宁海的经验看,其理念在于让政府呈现为一个“整体”,尽可能实现“一站式”服务。“一站式”服务意味着把原先属于个人的义务转移给政府,客观上加大了公务人员的压力,这必然要求“整体政府”加速对信息传递机制的改造,进而推动组织结构向更高的形态进行发展。而理想中改革后的政府具有信息传递数字化、组织结构扁平化、权责利明确化三大特点:

  第一,政府内部信息传递模式走向数字化。县域工作一般以“牵头部门→职能部门→乡镇(街道)→村(社)”形式进行金字塔型管理,指令信息从上至下依次传递,决策依据信息需从下至上依次传递,易导致政令不畅、信息失真,决策部门因管理精力分散导致无法实现有效决策。充分运用“浙政钉”进行信息传递变革,牵头部门可全面掌握条块工作,实时发布工作指令,条块之间可按照既定机制自动运行,实现内部流转、网上留痕,在线上实现跨层级管理,将事项的相关部门及乡镇街道的中间层和操作层直接纳入浙政钉群,各环节在钉钉群里同步获悉问题和收放指令,打破信息传递困境。

  第二,“浙政钉”应用带来的组织结构扁平化。“浙政钉”将相关部门与各乡镇进行串联,工作流程上实现了无缝对接,减少了协调成本。以前各项条线工作都是“各自为战”,而“浙政钉”实现了县域内跨区域管理,解决了部门与部门、部门与乡镇、乡镇与乡镇之间信息无法共享的难题,实现了跨层级、跨部门、跨区域“三跨”管理,政府各地各部门整体效应提升明显。

  第三,县级部门的责权利再分配。由县政府法制办严格按照规定召集相关部门进行“庭审”,对事项办理环节中的伪前置、假前置,以及不合理的真前置进行全面彻底清理,使流程优化、受理标准化。而责权利的再分配使得各个机构的责权利明确化,落实到具体个人或者单位的责权利又反过来要求政府内部信息传递模式透明化、数字化。

  以浙江宁海为例的数字改革呈现出这样一种正向激励:“浙政钉”应用、部门工作优化、“审批法庭”三位一体改革形成了“信息传递、组织结构、责权利分配”的良性内循环。这一改革倒逼政府内部信息传递模式走向数字化,而信息传递数字化必然带来组织结构扁平化,组织结构扁平化使得责权利再分配,更多的中间节点被取消,这反过来又加强了政府内部信息传递模式走向数字化。而正是这一循环,使得作为一个整体的平台政府,开始成为一种新的治理形态被逐渐固定下来(见图1)。

  信任红利是数据开放共享带来的第一大红利。信任红利来自两个方面:一方面是多个政府系统的数据可以互相使用,那么数据库重复建设、跨库数据检验等问题将彻底解决,节省了公共财政,降低了社会运行的整体成本。另一方面,割裂的数据带来“形式主义”的升级版——处处留痕的“痕迹主义”,也随着数据开放共享无处遁形。

  以跨链技术实现跨系统的数据开放共享,这也是破解当前政府部门间存在的数据孤岛的客观需要。数据互联互通中也存在“向下兼容”的问题:区块链技术的发展诞生了大量“链”,不同的链之间高度异构,无法实现互通与对话,各自的数据与价值都局限于各自的链条之上。这也正如TCP/IP协议之于互联网跨链技术必然促使区块链向更高维度演进。[25]通过内嵌区块链技术,实现链上数据可以走出“孤岛”,形成互联。

  区块链技术也可以减少各种“痕迹主义”的出现。随着计算机技术的不断革新,各类文件的制作越发成熟,这使得形式主义在新的技术浪潮下不断演进,产生各类变种,在当前阶段就体现为痕迹主义,主要表现为一切以痕迹为中心、有意制造虚痕假痕等。数据的开放共享使得数据不再是自导自演的游戏,以区块链的“数字验证机制”为核心,压缩虚假信息的生存空间,实现“实时数据-处理中枢”的二元直接归集场景应用。特别是扫码位置与手机地理位置相匹配系统的应用,可以有效杜绝“云扫码”“云签到”“云流动”等带来的虚假数据生产,构建以“可信数据输入系统”“Gossip传播协议”为核心的双向信息交汇沟通机制,从而实现对各种“痕迹主义”釜底抽薪。

  去中介红利意味着平台政府作为一种组织结构模式的全面推广,必然带来大量冗余环节的出清。不论中心化或分布式数据库,数据共享不充分的最根本原因并非技术受限而是激励不足,即开放数据的潜在获益与维护责任不匹配。[26]政府内部的数据共享一是受益于上层政府的行政决定,二是数据共享有利于减轻办事人员的工作负担,但这两个方面的动力不足时,政府数据开放共享往往寸步难行。而对于分布式的数据库而言,其共享需要通过转换接口等技术支撑,同时市场中数据控制者的分散性和“搭便车”等问题的存在,市场失灵难以避免,依靠市场主体自发行为很难实现数据资源的有效供给。

  以区块链的平等化思维转变单一管理思维,推动“政府-社会-市场”的良性互动,其中最重要的是构建以个人为基本单位的数据链条体系,以及可交互式平台。当前各种单向的数据流动仅仅是为了满足政府管理的需要,没有将个人、企业等主体的需要纳入系统考量范围,个人或者承担督促作用的单位也存在了解特定区域或者接触对象的访问记录的客观需要,但当前的健康码只是单纯收集个人的访问扫码数据,突出了管理的职能,并没有将店家了解入店客户的健康状况,个人了解将进入的某一区域的人员流动概况的需求进行考量。数据提供者与数据协助者也需要相应的反馈,当主动贡献数据成为了一种单方面无收益的行为,那么必然不可持续,这也导致有时存在疫情防控逐渐松弛的现象。

  具体来说,就是以平台政府为核心,以区块链为抓手,构建“政府-社会-市场”一体化疫情防控长效机制。中心化带来的权力增幅天然反对平等合作,共享开放意味着信息优势的削弱,因此中心化与共享数据之间存在结构性矛盾,这也造成了所有部门倾向于不断加大本系统投入,而忽视跨系统的有效合作。平台作为一种新的组织架构,需要解决的是过度中心化带来的僵化,那么具有去中心化特点的区块链便是一种有益的尝试。

  数据纽带和平台政府的建设需要植根于数据共享的有效实现,而数据共享限制于技术以外,更掣肘于激励不足。第一,计算能力的不足,使得分散管理、层层分包成为了管理中的一种现实选择。特别是在并行运算速度和处理能力的制约下,选择分布式数据库实际上是一种无奈之举。第二,开放数据的潜在获益与维护责任不匹配,作为中心化管理组织的各级政府机构往往缺乏激励进行业务流程改造。

  借鉴数字经济平台的治理模式,以“平台政府”为核心,嵌入具有去中心化、分布式、可追溯等特征的区块链技术基础设施,甚至可以将合规机制直接内嵌于区块链系统中,通过代码实现监管要求的执行,[27]为上述问题提供有效的解决方案。

  对于数据共享开放体系而言,亟须内嵌区块链为其技术基础,更重要的是构建一套具有拓展性的制度,破解中心化和分布式的数据库建设都面临激励不足困境。“共票”(Coken)是实现利益分配的机制,是以区块链为基础的机制创新,其英文可以结合表示“共同、联合”之意的“Co-”和“Token”译为“Coken”,既代表了与惯用词“Token”的继承,也代表区块链正确的发展方向。[28]在推动实现数据资源流动方面,“共票”的核心优势在于将多个系统进行融合,进而推动实现数据开放。而“共票”具有以下特性:1.增长红利分享的功能,以吸引系统外部参与并贡献内部系统;2.流通消费的功能,促进流通以便利系统上资源配置优化;3.权益证明的功能,是凝聚系统共识的机制与手段。[29]

  在“共票”理论的指导下,将区块链作为底层技术核心架构,通过分布式账本技术、智能合约和P2P网络技术建立起共识机制。同时形成可记录、可追溯、可确权、隐私保护等的技术约束力,并由时序交易串接起来的区块链构成信息执行证据的载体,从而用以构建政府相关部门之间的实时信息交换机制,在重大事件中建立起能够有效获取真实、可靠信息的核心政府节点,保障关键部门建立起公开透明的沟通机制。

  理解平台政府的现实意义需要一个全新的逻辑起点:超越政府治理,把数据开放共享中的政府与市场关系放在一个开放性的全球市场体系中来考察,政府与市场的关系不是此消彼长、互相替代的竞争关系,而是在恰当定位基础上相互配合、相互协调。只有以数据为驱动,以平台为形式运行的政府,才能形成政府内部数据的共享循环,而这一循环带来的数据流则成为数据开放的基础。在这一基础上,数据要素市场化、数据财政等数字时代的创新才能得以生根发芽。换言之,只有破除阻碍数据流动的成见与壁垒,探索中国特色的数据开放共享模式,义无反顾地走向数字时代世界市场体系的中心,才能让数字时代的治理红利充分涌流。

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